一、问题的提出

“双一流”建设是我国在新时代背景下为提高高等教育的综合实力和国际竞争力，为实现中华民族伟大复兴而作出的重大战略部署，其标志着我国高等教育的建设与发展进入了新阶段，对我国高等教育的发展具有重大的现实意义及深远的历史意义。中国高等教育发展始于新中国成立，经历了以下五个历史发展阶段。

第一阶段，起步与发展阶段（1949年至1965年）。这一阶段为重点高校建设阶段，主要表现为国家先后出台了《高等教育部关于重点高校和专家工作范围的决议》《中共中央关于在高等学校指定一批重点学校的决定》等重要文件，先后确立了中国人民大学、北京大学、清华大学等67所重点建设院校。

第二阶段，停滞阶段（1966年至1976年）。由于文化大革命的影响，我国教育文化事业的发展遭遇了严重的阻碍，高等教育的发展处于停滞状态。

第三阶段，恢复发展阶段（1976年至1986年）。经过十年文化大革命的冲击，我国于1977年恢复高考，1978年出台了《教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，标志着我国重启高等教育事业的发展，此后我国重点高校增至88所。

第四阶段，“重点学科，一流大学”建设阶段（1987年至2014年）。1987年，重点学科评审工作首次开展。国家为应对新世纪的发展挑战，实施“科教兴国”战略，高等教育改革正式开启，“211工程”与“985工程”相继启动，并相继出台了一系列文件，促进高等教育重点学科与一流大学的建设。

第五阶段，“双一流”建设阶段（始于2015年）。在新时代背景下，为进一步提升我国高等教育水平，实现“两个一百年”奋斗目标及中华民族的伟大复兴，我国于2015年出台了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（下称“《方案》”），并于2017年和2018年出台了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，发布了我国建设一流高校及学科的名单，包括42所世界一流大学和92个一流学科，标志着我国高等教育“双一流”建设进入了实质性发展阶段。

“双一流”政策的出台体现了我国高等教育的发展模式由国家自上而下的单向指定管理转变为注重绩效评估和动态调整的多元治理。但要真正实现预期的目标，从纸上谈兵走向现实离不开保障政策良好高效运作的机制。政策的执行是一个复杂且受多种因素影响的过程，其中政策工具的选择与适用尤为关键。正如莱斯特所说，导致公共行动失败的原因不是政府管理人员的能力低下或是他们渎职，更多的是由于他们使用的工具不合适或行动方式不合理造成的。因此，《方案》作为我国“双一流”建设的顶层设计，基于政策工具的视角对其文本内容进行分析，有助于发现我国“双一流”建设政策中政策工具的结构、特征、与目的的契合性等，解释其中存在的结构性问题，为未来“双一流”建设政策的完善提供理论支撑。

二、基于政策工具视角的二维分析框架构建

（一）二维分析框架设计

以政策工具为视角，构建对我国“双一流”建设政策内容分析的框架主要包括分析方法、文本选择、政策工具的选择及建设要素的确定。

第一，分析方法。本文采用内容分析法，即以特定的政策文本内容为量化分析对象，通过数量统计的方式对内容进行分类统计，并据此对统计结果进行分析。同时，通过引入政策工具与“双一流”建设要素两个维度建立二维分析框架。

第二，文本选择。本文文本确定为《方案》的原因在于，其是我国“双一流”建设的统领性文件，层级最高，具有标志性意义，是中央和地方相关配套政策的基础。

第三，政策工具选择。政策工具是将“双一流”建设政策转化为具体行动，实现“双一流”建设目标的手段或方式。不同的学者从不同的角度对政策工具进行了分类。例如，豪利特和拉米什以政策工具的强制性程度为标准将其分为强制型、自愿型与混合型；麦克唐纳和艾莫尔认为，政策工具的目标不同则所属的类型不同，主要包括命令型、劝导型、制度变迁型和能力建设型；罗斯威尔和泽格菲尔德从政策执行的主体出发，将其分为供给型、环境型和需求型，该理论在弱化政策行政强制性的同时，凸显了政策的供给方、需求方与外部因素的地位，与我国“双一流”建设突出高效自主治理的理念相符，具有较强的理论指导性与实操性，故为本文所采纳。

第四，建设要素的确定。关于“双一流”的建设要素，有学者认为应包括教育质量、教师质量、科研成果、师生表现等，也有学者认为应包括资源投入、规则制定、绩效管理与交流合作等。本研究从《方案》的文本内容和具体的政策措施出发，将“双一流”建设要素分为师资力量、人才培养、科学研究、文化传承、成果转化、制度建设及国际合作等七个要素。

（二）二维分析框架解析

1.政策工具的维度。以罗斯威尔和泽格菲尔德的政策工具理论为基础，本研究认为《方案》中体现的政策工具类型可分为三种，即供给型、环境型和需求型。

供给型政策工具是指中央和地方政府为高校提供资金、资源和政策支持，并加大对师资队伍、科研人才、信息服务、基础设施建设等支持力度，扩大对“双一流”建设的供给，增强“双一流”高校建设的自主性，不断推进“双一流”建设。

环境型政策工具一般包括能对“双一流”建设起到方向引领与规范发展作用的外部因素，比如目标规划、财政援助、法律管制、税收优惠、服务管制及策略措施等，为“双一流”的建设提供有利的政策环境。其中，策略措施的功能在于细化宏观规划，使之具有实操可行性。

需求型政策工具主要是通过政府采购、服务外包等方式激发市场需求，为“双一流”建设注入动力，拉动高校“双一流”建设的进程，具体包括两种措施，即购买服务和市场塑造。其中，购买服务是指政府向高校有偿购买服务；市场塑造是在高校“双一流”建设过程中，政府通过颁布相关政策、采取相关策略，为其提供稳定并具有激励性的市场环境。

2.“双一流”建设要素的维度。在《方案》体现的“双一流”建设七大要素中，师资水平、数量和资源的配置方式是构成师资力量的主要内容；人才培养是指培养专业型人才，使之具备高创造性、强实践性、复合多元化等特点，以满足时代发展的需求；科学研究是指以提高基础研究水平为着力点，创新科研组织模式，建设国际一流的学科和领域；文化传承是指在中华优秀传统文化和社会主义核心价值观的引领下，形成具有中国特色的大学精神与大学文化；成果转化是指加深产教融合，增强“双一流”建设对产业技术变革、产业结构优化升级、市场经济发展的驱动力；制度建设是指包括“双一流”高校建设的责任制度与内部治理结构在内的制度体系的科学化、规范化建设；国际合作是指通过加强与世界一流大学的国际合作，使我国高校的老师、学生具备国际化的视野，师资力量具备国际化的水平，从而促使我国高等教育国际地位的不断提升。

因此，政策工具与“双一流”建设的关系为：供给型政策工具推动“双一流”建设的发展；环境型政策工具影响“双一流”建设的发展；需求型政策工具拉动“双一流”建设的发展。

（三）二维分析框架模型

结合政策工具与“双一流”建设要素这两个维度，构建我国“双一流”建设《方案》的二维分析框架模型，如下图1所示。

三、《方案》文本内容的二维度分析

以上述构建的二维分析框架模型为基础，运用文本内容分析和文本计量分析的方法，研究“双一流”建设《方案》的具体内容，将之编码归类，在政策工具与“双一流”建设要素两个维度上对“双一流”建设《方案》中的政策工具使用结构以及各建设要素政策工具的分布进行研究。

（一）《方案》文本内容编码

按照不可细分原则与“章—节—具体条文”规则对《方案》文本内容进行编码，得出以下编码表，如表1所示。

（二）政策工具维度的分析

根据政策工具维度的分类要求，将《方案》中79份编码单元按照相同或相近原则进行所属政策工具分类，结果如表2所示。

根据表2数据所反映的《方案》中政策工具使用的分布情况，分析如下。

第一，《方案》文本内容同时涵盖了供给型、环境型和需求型政策工具。政策工具的使用较为全面，但经定量分析，发现政策工具的使用呈现一定的类型化特色。在所使用的79个政策工具中，供给型政策工具数量为14个，占比14.72%；使用频率最高的政策工具是环境型，该政策工具类型的数量高达60个，占比达到75.95%；需求型政策工具的使用数量为5个，占比6.33%。从各政策工具所使用的频次与比例来看，环境型政策工具占主体地位，侧面反映出在我国“双一流”建设中，政策侧重以为高校的发展营造良好的外部环境的主旨，强化高校“双一流”建设的主体地位，逐步实现发展理念由“管理”向“治理”的转变。

第二，在供给型政策工具中，资金投入、人才培养、设施提供、信息服务等均有覆盖，数量分别为5、7、1、1，在供给型政策工具中占比分别为35.72%、50%、7.14%、7.14%，这在一定程度上反映出我国“双一流”建设偏重于资金投入与人才培养，具有内资的合理性。一方面，在“双一流”建设中，创新能力与研究能力建设是重要内容，而这往往需要大量的资金与稳定的财政支持，否则难以成功。另一方面，人才培养是“双一流”建设的重要内容，政策工具的使用偏重人才培养是应有之义，但设施提供与信息服务工具数量仅有1个，占比很低。尽管在“211”“985”建设阶段，高校硬件设施得到了很大的提升，但“双一流”建设应更加重视软件设施的土坯。此外，在数字化与大数据时代，信息服务工具应得到重视，信息的发展要实现跨主体（政府、高校、社会）、跨学科、跨领域、跨国内区域的共享，做到公开与透明。

第三，在环境型政策工具中，目标规划、税收优惠、服务管制与策略措施数量分别为15、0、14、31，分别占比25%、0%、23.33%、51.67%。在环境型政策工具中，有一半以上为策略措施，反映出我国“双一流”建设的急切心理以及提升高等教育发展水平和发展高等教育强国的迫切要求。目标规划占比四分之一，说明我国“双一流”建设工程具有目标一致、方向清晰的特点。服务管制工具使用较多而税收优惠工具使用为0，这共同反映出“双一流”建设的管理较为分散，需各部门形成联动协调机制。

第四，在需求型政策工具中，购买服务与市场塑造工具使用数量分别为0、5，占比分别为0%、100%。就需求型政策工具的功能而言，适当比例地使用购买服务与市场塑造工具，能形成一种市场导向，引导非政府资本向“双一流”建设流动，通过外部需求和投入刺激高校可以更加积极主动地参与“双一流”建设。但《方案》中却较少使用需求型政策工具，因此在政府、高校、社会之间很难形成合力来共同拉动“双一流”建设的发展。

（三）“双一流”建设要素维度的分析

在基于政策工具维度对《方案》文本内容进行分析的基础上，引入“双一流”建设要素对《方案》中设计的“双一流”建设要素的64份文本单元进行量化分析，得出“双一流”建设要素分布表，如表3所示。

根据表3数据所反映的《方案》中“双一流”建设要素的分布情况，分析如下。

第一，《方案》中涉及“双一流”建设要素的64份文本单元中，涵盖了“双一流”建设的师资力量、人才培养、科学研究、文化传承、成果转化、制度建设、国际交流等七大要素。各要素所使用的政策工具数量分别为4、7、10、3、5、26、9，占比分别为6.25%、10.93%、15.63%、4.69%、7.81%、40.63%、14.06%。使用频次最多的建设要素是制度建设，其次是科学研究与国际交流，人才培养、师资力量、成果转化等建设要素使用得相对较少。

第二，就具体各建设要素而言，在师资力量要素中，使用供给型与环境型政策工具数量为2，不涉及需求型政策工具；在人才培养要素中，使用供给型政策工具数量为7，不涉及环境型与需求型政策工具；在科学研究要素中，使用环境型政策工具数量为10，不涉及供给型与需求型政策工具；在文化传承要素中，仅涉及3个环境型政策工具；在成果转化要素中，环境型政策工具只有5个；在制度建设要素中，供给型、环境型与需求型政策工具的使用数量分别为3、21、2；在国际交流要素中，未使用供给型政策工具，环境型与需求型政策工具使用数量分别为8、1。

综上整体而言，《方案》侧重于“双一流”制度建设要素中的政策工具使用，如加强党的领导、完善高校内部治理机构和绩效制度等，而在关于师资、人才与成果转化的要素中使用政策工具数量较少。但“双一流”建设的目的在于教育、科研与产业发展的融合，因此师资、人才与成果转化应是使用政策工具的主要方面，如此才能更好地促进产教融合，为社会经济的发展提供强劲的驱动力。

四、研究结论与政策建议

（一）研究结论

为全面深入研究我国“双一流”建设《方案》中政策工具使用结构的科学性与合理性，本研究从政策工具与“双一流”建设要素两个维度对《方案》文本内容进行了分析，得出如下研究结论。

第一，我国“双一流”建设《方案》政策工具使用较为全面，但政策工具使用结构需进一步科学优化。在所使用的三类政策工具中，环境型政策工具占据主导地位，占比高达75.95%，表明国家希望通过为高校“双一流”建设营造良好的外部环境，来促使高校不断提升自我治理水平与能力。然而如果过度使用环境型政策工具，并过度强调高校“双一流”建设的主动性与自发性，但相关配套的供给型与需求型政策工具使用不足，则将导致“治理”理念无法得到充分、有效、系统的支持，影响“双一流”建设的进程。此外，各类政策工具内部具体工具的使用结构也不尽合理。如在环境型政策工具中，目标规划与服务管制工具占比将近一半；目标的宏观性决定其实际操作性不强，而服务管制的强制性则会在客观上阻碍高校多样化和特色化建设，不利于“双一流”建设目标的实现。同时，供给型政策工具中的信息服务与设施提供工具的使用也严重不足，与建设现代化高等教育治理体系和提升治理能力的目的不符。需求型政策工具则被忽视、弱化，未充分发挥其对实现政策目标的拉动作用。

第二，“双一流”建设中各建设要素使用政策工具数量的分布存在较大的差异，制度建设要素所使用的政策工具数量占主导地位，师资力量、人才培养与成果转化要素所使用的政策工具数量相对不足。“211”“985”工程等高等教育建设经过数十年的发展产生了身份固化、缺乏竞争、重复交叉等诸多问题，在此状况下，我们应明晰组织体制改革与权力体系的重构是“双一流”建设的重点，同时不能忽视高等教育“育人”的根本职能与“服务社会”的根本目的，应加强师资力量的建设与人才培养的力度。师资与人才是高等教育发展的逻辑起点，也是“双一流”其他建设要素（如科学研究）的基础。以教育促进科研水平的提升，增强创新活力，服务经济社会的发展的功能决定了不能忽视成果转化要素政策工具的使用，然而其目前使用占比过小。正如一部分学者所言，“双一流”建设的最终目标是为地区经济和社会发展提供更好的服务，是为帮助地方经济和社会发展解决难题，如果这些功能得不到实现，那么即使获得了“双一流”的名称也没有意义。

第三，政策工具利用不足，政府治理手段单一，不利于充分发挥“双一流”建设政策的效用。只有各类政策工具的有效组合、相互配合，才能形成合力。然而，从政策工具与“双一流”建设要素二维叠加的角度来看，仅有制度建设要素同时使用了供给型、环境型与需求型三种政策工具，师资力量与国际交流使用了两种政策工具，人才培养、科学研究、文化传承、成果转化要素均只使用了一种政策工具。由此不难看出，不论是在《方案》制定方面，还是在“双一流”建设具体建设要素的发展方面，《方案》对政策工具的利用能力均不足，无法系统性地运用各类政策工具。环境型政策工具使用的过溢，足以反映出政府治理手段的单一性。

（二）政策建议

作为纲领性文件，《方案》的制定目的是为了“双一流”建设和发展高等教育强国，它明确了“双一流”建设的指导思想、基本原则、总体目标，以及建设改革、组织形式等方面的内容。但从政策工具与“双一流”建设要素二维角度分析，我国“双一流”建设尚需进一步改进与完善。以上述文中分析为基础，本研究从以下角度提出政策建议。

第一，进一步加强政策目标对政策工具选择的指导。从政策目标与政策工具的逻辑关系来看，任何一项政策的制定与出台均是先确定实现的目标，后制定具体的政策措施（或称“政策工具”）。因此，对于政策目标的确定以及对所确定政策目标的认识程度，决定了政策工具的选择与组合，进而对政策目标的实现产生重要影响。一般而言，政策目标具有单一目标与多元目标、长远目标与短期目标的区分。就“双一流”建设《方案》的目标而言，首先，在于打破“211”“985”工程所带来的身份固化、竞争缺失、交叉重复等问题，建立公平、开放、市场化、合作、共享、透明、高质量的高等教育。那么，在政策工具的选择上就应该侧重于市场竞争、信息共享的需求型政策工具与信息服务工具。其次，实现高校发展理念由“管理”向“治理”的转变与教育体制改革也是《方案》的目标之一，这就要求处理好政府行政管理、社会参与与高校自主治理的关系，找到三者关系的平衡点。除了使用扩大办学规模与保障办学基础设施的供给型政策工具外，还应综合使用其他政策工具，以此加强高校能力建设、完善内部治理体系与提升治理能力、强化文化自信等无形价值的培育。再次，虽然“双一流”建设阐明了“2020”“2030”“本世纪中叶”的短期（或阶段性）目标，但从《方案》文本内容来看，它更侧重于长期目标的规划，不仅缺乏对短期目标的具体描述与激励，也缺乏相应的政策工具，所以容易导致“跃进式”的发展。因此，在“双一流”建设目标多元性的基础上，应兼顾长远与短期目标的实现，科学合理地选择政策工具。

第二，根据政策工具的功能，优化政策工具结构，形成政策工具合力。每一种政策工具均有其独特且不可替代的功能与价值，但同时其作用又是有限的。因此，政策目标的实现，往往需要多种政策工具的配套使用；组合结构的科学性与合理性直接影响政策目标实现的高效性与完整性。从理论上讲，与市场经济“供给—需求”理论一致，供给型与需求型政策工具这两者的数量应保持大致平衡，而环境型政策工具中的刺激和支持这两类工具应着重应用，以发挥更重要的推动和引领作用。但正如上述分析，目前在《方案》中，环境型政策工具成为主导，被大量应用；相对而言，供给型政策工具缺乏，需求型政策工具的实际功能被削弱。诚然，环境型政策工具的使用能增强高校“双一流”建设的自主性，为“双一流”建设增添活力，但供给型与需求型政策工具使用的不足，将导致“双一流”建设发展后劲不足。在未来“双一流”建设政策制定过程中，应适当加大供给型与需求型政策工具的使用，更加合理、充分地组合使用供给型、环境型与需求型这三类政策工具。同时，应充分发挥供给型政策工具的推力和需求型政策工具的拉动作用，形成三种政策工具的合力，共同促进“双一流”建设的发展。具体而言：首先，加强供给型政策工具的使用，在进一步加强资金投入与人才培养政策工具使用的同时，重视发挥设施提供与信息服务工具的功能，尤其要重视信息化合作、开放、共享、透明目标的政策工具选择导向。其次，加强对需求型政策工具的重视，增强市场塑造，尤其是增加购买服务政策工具的使用频次，进一步完善管理、办学、考核评级三者分离机制，使公平公正、自由竞争的发展理念更加深入人心。再次，为实现环境型政策工具内部结构的优化升级，应更加重视税收优惠工具的激励与促进作用。

第三，完善“双一流”建设要素与政策工具供给的匹配。在“双一流”建设的七大要素中，师资力量、人才培养、成果转化均未得到应有的重视，未来政策的制定，应加强对这三方面政策的供给。首先，人才是发展的根本，是评价学校和学科所需要参照的核心指标，也是“双一流”建设的中心，应加大对人才与人才培养的鼓励与激励，可通过供给型政策工具中的资金投入，对人才与人才培养机构进行财政补贴与实物奖励等，或通过设施提供工具，加大对科学研究实验室等基础设施的支持。其次，师资力量的建设也是“双一流”建设的重点，只有一流的师资方能培育出一流的人才，从而创造一流的科研成果。因此，“双一流”的建设要注重高校教师队伍自身的长远发展：通过环境政策工具，在高校内部建立公平公正的岗位、职称、薪酬体系；通过供给型政策工具为学科领军人物、创新团队提供政府补助、购房优惠等；通过需求型政策工具塑造国际性、全国性或区域性的平台，服务高校人才，并不断推进彼此间的学术交流与合作。再次，“双一流”建设的目的在于服务经济社会的发展，因此，政策供给方面不应停留于制度建设、经费支持、资源分配等方面，应更加重视“双一流”建设成果的转化。比如通过需求型政策工具，采取“政府—高校—企业”合作的方式，建立科研机构，形成三者协同合作的创新机制，加快成果应用转化的速度，更好地服务经济社会发展。

第四，重视协同机制的构建，保证政策工具的延续性与一致性。协同机制是指“双一流”建设中各政府部门之间的协同机制。目前，我国教育体制改革（或“双一流”建设）的管理体制是：国家教育体制改革领导小组负责顶层设计——教育部、财政部、发改委负责实施推进——教育部负责日常工作。这一体制的中间环节就是建立一个各部门协同配合的发展机制，不断促进“双一流”建设，高效率地选择和使用政策工具。政策工具的连续性与一致性是指政策工具应与政策纵向的历史发展与横向的关联保持一致。就政策的纵向历史发展而言，“双一流”政策与“211”“985”政策并非是完全割裂的，相反其是对“211”“985”政策的渐进式延续与改变，这种渐进式改变的优势在于能使新的“双一流”政策在实施与执行的过程中不至于遭受巨大的阻力。因此，“双一流”建设政策工具的选择应在延续历史政策工具的基础上有所改变与发展，在供给型政策工具中加强信息服务，在环境型政策工具中实施符合新时代、新要求的策略性措施工具，在需求型政策工具中进一步规范高校的多元化发展与社会监督。就政策的横向联系而言，它是指“双一流”建设并非是孤立的政策个体，而是与其他国家战略，如“科教兴国”“人才强国”“创新驱动发展”“民族复兴”等相互联系。在此背景下，“双一流”建设作为我国高等教育领域的发展政策，其目的不单在于在大学与学科领域达到世界一流水平，更在于以建设“一流大学”与“一流学科”为手段，提升国家科学技术水平，引领国家创新发展。因此，在“双一流”建设具体政策工具的选择上，应与其他战略和政策的目标、政策工具保持内在的一致性，进而充分发挥政策与政策工具的协同合力作用。

随着“双一流”建设的不断推进和快速发展，市场环境、发展需求与时代要求也随之不断改变。因此，在“双一流”政策的制定过程中，政府应打破政策工具选择的偏好与单一性，从实际出发，推陈出新，探索新的政策工具，全方位地促进“双一流”建设健康稳步的发展。（2020年第8期　庞圣民，江南大学法学院副教授；李卉，华中师范大学教育学院副教授。）