“双一流”建设是我国高等教育领域继“211工程”“985工程”后实施的又一重大战略决策。与以往重点建设不同，“双一流”建设提出要建立动态调整机制，打破身份固化，以激发大学与学科内生动力和发展活力，促进高校办学水平持续提升。然而，自第二轮“双一流”建设名单发布以来，“双一流”建设高校及学科是否会“只进不出”、是否依旧存在竞争缺失与身份固化等问题，引发社会广泛关注。本研究将从基本内容和运行逻辑维度对“双一流”建设动态调整机制的内涵、定位及理念进行分析，发掘其在实践运行中存在的问题，提出优化策略，促进动态调整机制更好地服务好“双一流”建设。
一、“双一流”建设动态调整机制的基本内容与运行逻辑
（一）调整内容：建设资格与支持力度
谈及“动态调整”，一般易理解为一轮建设周期结束后，“双一流”建设高校名单及数量发生变动或增减。之所以有此认知，很大程度上与“211工程”高校、“985工程”高校等固化称谓在社会上形成的深彻影响有关。从“双一流”建设的政策表述和具体实践来看，其动态调整内容不仅涵括高校的建设资格，也包括学科的建设资格，还涉及二者对应的支持力度。
在建设资格方面，2015年印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》）提出“以学科为基础”的基本原则；2017年印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（以下简称《实施办法（暂行）》）提出按照“一流大学”和“一流学科”两类布局建设高校。随后，两轮“双一流”建设均对建设高校名单和建设学科名单进行公布，反映出“双一流”建设既重视高校层面的整体建设，也强调所建学科的重要性（其中，首轮“双一流”建设高校区分为“一流大学建设高校”和“一流学科建设高校”，第二轮不再作如此区分，统称为“双一流”建设高校）。可见，“双一流”建设资格的动态调整是立足于“建设高校”和“建设学科”两个基本维度的。此外，与以往对动态调整认知中的“非增即减”二元论不同，“双一流”建设增加了“公开警示”这一决定建设资格保持与否的缓冲手段。《实施办法（暂行）》提出“建设过程中，对于出现重大问题、不再具备建设条件且经警示整改仍无改善的高校及建设学科，调整出建设范围。”之所以作出“公开警示”的制度设计，一方面，直接取消建设资格或将对建设高校及学科带来巨大负面影响，不利其继续发展；另一方面，也为相关高校与学科留下改进时间和空间，更好地发挥激励督促作用。如在第二轮“双一流”建设名单中，16个学科被公开警示（撤销），这些学科将在2023年接受再评价，届时未通过的，将调出建设范围。综上，“双一流”建设资格的动态调整可表现为三种形式：一是原建设高校仍具有建设资格，但建设学科较上一轮存在增加、不变、警示、撤销等情形；二是原建设高校不再拥有建设高校资格，即原建设学科均被撤销（经警示整改仍无改善）；三是上一轮未纳入建设高校范围的高校在新一轮建设中获得建设资格，并获批一定数量的建设学科。
在支持力度方面，其动态调整举措主要为加大和减少。《总体方案》制定了“强化绩效，动态支持”的支持措施，要求“动态调整支持力度，增强建设的有效性。对实施有力、进展良好、成效明显的，适当加大支持力度；对实施不力、进展缓慢、缺乏实效的，适当减少支持力度”；《实施办法（暂行）》设立“动态管理”机制，实施“中期和期末评价，加大经费动态支持力度……建设期末……对于建设成效特别突出、国际影响力特别显著的少数建设高校及建设学科，在资金和政策上加大支持力度”，将支持力度进一步明确为经费（资金）支持力度和政策支持力度。
（二）调整依据：遴选评价与成效评价
所谓调整依据，就是对高校/学科建设资格及支持力度采取对应调整措施所遵循的标准或原则。“双一流”建设中，高校/学科建设资格与支持力度的动态调整主要建基于遴选评价结果和成效评价结果上。根据“双一流”建设系列政策表述和相关文献与报道，表1梳理了遴选评价与成效评价在节点、对象、内容、标准、结果运用等上的不同。
1.建设资格调整：两类评价“分段运用”。“双一流”建设高校（学科）建设资格的“进”与“出”（或公开警示）分别建立于遴选评价与成效评价两套体系之上。其中，遴选评价将未入选“双一流”建设范围的学科及高校作为评价对象，以认定方式将具有良好基础的对象遴选出来并纳入“双一流”建设范围，其在评价类型上属于终结性评价，在评价标准上侧重于强调关键指标的卓越表征。如首轮一流学科遴选须在“一前置”（将教学评估作为前置条件，实行教学一票否决）的基础上达到“四渠道”中的任何一条标准：①参考国内权威学科评估结果；②国际上有关大学学科评价结果；③做出杰出研究贡献（国家高等级科技奖和高规格的政府人文社科奖）；④区域特色、民族特色与新学科。第二轮建设学科遴选须同时符合三项要求：①切合急需，学科方向与党中央、国务院确定的“十四五”期间国家战略急需领域有较为精准的匹配度；②水平出色，对应领域的一级学科在内涵建设、特色发展、贡献水平等各方面表现均比同类显著，突出建优促强；③整体达标，在加强党的全面领导和人才培养质量的基本门槛之上，学科认定多维度设置条件，不与各种大学排名、论文指标等挂钩。
成效评价则将已入选“双一流”建设范围的学科及高校作为评价对象，其在评价类型上属于形成性评价，在评价标准上侧重于强调整体表现的内涵特质。成效评价以《总体方案》中的五大建设任务和五大改革任务为评价重点，围绕改革实施情况、建设目标和任务完成情况、学科水平、资金管理使用情况等内容进行评价，注重考察整体发展水平、成长提升程度及可持续发展能力，通过形成监测、改进与评价“三位一体”评价模式，督促高校落实建设主体责任，治本纠偏，持续提高建设水平。
2.支持力度调整：成效评价“一以贯之”。在“双一流”建设中，支持力度调整主要建立在成效评价上，即依据成效评价结果对建设对象的支持力度进行加大与减少。《总体方案》指出“在相对稳定支持的基础上，根据相关评估评价结果、资金使用管理等情况，动态调整支持力度，增强建设的有效性。对实施有力、进展良好、成效明显的，适当加大支持力度；对实施不力、进展缓慢、缺乏实效的，适当减少支持力度”。这一关于支持力度动态调整的机制在其后的《实施办法（暂行）》《“双一流”建设成效评价办法（试行）》（以下简称《成效评价办法（试行）》）和《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）中都得到了有效贯彻。其中，《成效评价办法（试行）》提出在建设期末，开展由“双一流”建设专家委员会参与的成效评价，并根据评价结果进行支持力度上的动态调整；对于建设期中的成效评价，由高校开展自我评估并组织专家进行评价，评价结果主要用于问题分析和提出整改措施。《若干意见》特别提出要“对建设成效显著的高校探索实行后奖补政策”。
至此，可以清晰勾勒出“双一流”建设动态调整机制的运行逻辑和流程。（见图1）
二、“双一流”建设动态调整机制运行中存在的问题
（一）评价标准问题
评价的本质是价值判断，天然具有导向功能。采用不同的评价标准就会带来不同的动态调整结果，进而影响“双一流”建设的发展方向。目前遴选评价、成效评价在评价标准上存在的问题影响了“双一流”建设动态调整机制的有效运行和作用发挥。
一是遴选评价中存在着一定程度的外化和窄化问题。外化是指依赖外部评价，如首轮“双一流”建设的一流学科遴选中参考国内权威学科评估结果与国际上有关大学学科评价结果等。这类评价并非以卓越为导向，属于排名逻辑下的一般性评价，国际相关大学学科评价还存在着重规模、重论文、以期刊定学科、学科分类体系与我国国情不符等弊端，以此为评价标准将误导我国大学与学科建设。窄化问题则体现为首轮“双一流”建设的一流学科遴选以重要科研获奖作为遴选标准的做法。在某学科领域获得重要科研奖励并非一定能够反映其所在学科的整体实力，还应客观考察所在学科的发展基础，要考察科研奖励成果的生发地而非仅仅是申请地。值得说明的是，第二轮“双一流”建设提出的学科遴选评价“三同时标准”（切合急需、水平出色、整体达标）突出对学科的内涵建设、特色发展、贡献水平等的考察，不与各种大学排名、论文指标等挂钩，一定程度上化解了首轮“双一流”建设遴选评价中存在的问题。
二是成效评价中存在标准模糊、约束不足等问题。“双一流”建设高校与学科的整体发展水平、成长提升程度、可持续发展能力等具有较强的个性化特征，其评价结果无法与其他高校与学科进行横向比较，由此导致与之相关联的动态调整举措缺乏明确依据。同时，“双一流”建设系列政策对动态调整机制涉及的建设资格的取消，支持力度的加大与减少等的适用条件表述也展现出较强的模糊性，如针对建设资格的取消，《实施方案（暂行）》仅指出“建设过程中，对于出现重大问题、不再具备建设条件且经警示整改仍无改善的高校及建设学科，调整出建设范围”，再如针对支持力度的加大与减少，相关政策多使用“有力”“不力”“良好”“缓慢”“成效明显”“缺乏实效”等缺乏清晰判断标准的表述等。值得关注的是，成效评价存在的标准模糊、约束不足等问题既会为潜心钻研者积极创新营造宽松氛围，也会诱发“评价失灵”的现象。如部分高校会满足于已有的政策优势或竞争优势，在建设过程中局限于纵向比较，缺乏进行横向竞争的意识、勇气和动力。
三是遴选评价与成效评价遵循两套评价标准，冲击了动态调整机制的“总量控制、有进有出”原则。如前所述，建设资格的“进”和“出”分别主要建立在遴选评价与成效评价两套评价体系上，前者负责“选拔”，后者重在“培养”，前者评价标准客观、明确，后者评价标准模糊、约束力不足。采取这两种不同的评价策略，虽有利于吸引更多学科和高校纳入“双一流”建设范围，使其专注于“双一流”建设事业，促进我国高等教育系统整体发展水平提升，但也将导致“只进不出”的现象发生，冲击动态调整机制的“总量控制、有进有出”原则。此外，遴选评价标准明确，成效评价约束力不强，致使动态调整机制运行对调动未纳入和已纳入建设范围的高校与学科的办学积极性上“前高后低”，或将诱发“重遴选、轻建设”问题。
（二）认知错位问题
实施动态调整机制的目的在于促进“双一流”建设。然而实践中，部分已纳入和未纳入“双一流”建设范围的高校与学科对动态调整机制存在认知错位，制约了“双一流”建设的战略实施与目标实现。
一是错将政策手段当作政策目标，动态调整被异化为“双一流”建设目标。从政策角度来看，动态调整是促进“双一流”建设的政策工具，而非“双一流”建设的政策目标。然而，受动态调整的高利益预期和强竞争性影响，部分高校和地方政府管理部门往往存在这样的认识和思维，用高校与学科在动态调整中的表现来反映“双一流”建设中的具体成效，而忽视对“双一流”建设的建设任务和建设目标的关注。
二是夸大动态调整的竞争性，忽视其服务性特征，五大改革任务进展缓慢。《总体方案》提出要“坚持以改革为动力”原则来开展“双一流”建设，并提出了五大建设任务和五大改革任务。不少高校和学科在实践过程中会因担心改革成效显现慢且伴有失败危险，影响“双一流”建设成效的指标数据表现，受到动态调整的“惩罚”，而不敢作出大的改革尝试。
三是高估动态调整作用，忽视其他政策供给，“双一流”建设内生动力不足。“双一流”建设中的动态调整对处在竞争体系顶端或底端的高校和学科发挥的激励与问责作用不足：前者因保持了较强的先发优势和丰富的资源优势而无惧后来者的竞争，后者因评价标准远远超越其自身发展预期而丧失信心。其次，“双一流”建设过程中还存在着“评价崇拜”“以评价代替管理”“以评价代替建设”等思想倾向。
“双一流”建设的核心在于“建设”，动态调整机制及其在运行过程中所倚赖的评价等只是用来从外部角度实现促进“双一流”建设的目的。对这些外部政策工具作用的过于高估，导致政策制定者较少围绕或服务各高校与学科增强内生动力制定相关政策，无法有效提升“双一流”建设成效。
（三）支撑体系问题
“双一流”建设动态调整机制的运行建立在相关第三方评价、学科管理体制等支撑体系之上，其存在的问题也将影响到动态调整机制的效用。
一是在动态调整机制运行中直接采信第三方评价结果的做法，将诱导相关高校和学科深陷指标办学泥潭。从《总体方案》提出“积极采用第三方评价，提高科学性和公信度”，到《实施办法（暂行）》提出“学科水平在有影响力的第三方评价中进入前列”“参考有影响力的第三方评价”，再到《成效评价办法（试行）》提出“综合呈现高校自我评价、专家评价和第三方评价结果”，第三方评价在“双一流”建设遴选评价和成效评价中承担着重要角色。这里的第三方评价并不局限于大学或学科排名评价，还包括一些反映高校办学水平的科研奖项评价、荣誉人物评选等。第三方评价并非以服务“双一流”建设为目标，其自身在科学性、公正性及服务中国特色发展上难以保障，同时存在前述提及的外化、窄化及短视等问题，这与“双一流”建设追求的内涵式发展，重大原始创新等相悖。同时，将第三方评价结果与“双一流”建设动态调整机制运行进行关联，将诱使部分高校与学科围绕指标机械办学，甚至为获取好成绩而“铤而走险”。此外，目前的第三方评价多局限于对公开信息“数数字、赋权重、搞排名”的单一形式，在评价内容上缺乏对大学与学科的内涵建设、治理体系、课程、专业、人才等的关注，在评价手段上缺乏对问卷调查、专家评价等的运用，导致科学、公正、亟需的第三方评价供给不足，无法为“双一流”建设乃至高等教育发展的相关决策问题提供有益参考。
二是“双一流”学科动态调整的对象主要是传统的一级学科，对新兴交叉学科关注和支持不足。“双一流”建设以国家一级学科为口径进行推动，如第二轮“双一流”建设的433个建设学科（不含清华大学和北京大学）对应于我国学科目录中的97个一级学科，其中仅一所高校的一个交叉学科（集成电路科学与工程）入选其中。尽管“双一流”建设在制度设计上给予了建设高校更多的学科建设自主权，但受限于传统的一级学科日渐形成的学科壁垒以及面临的动态调整压力，新兴交叉学科很难跻身“双一流”建设范围。
三、“双一流”建设动态调整机制的优化策略
（一）深化认识：正确理解动态调整的内涵、定位与理念
推动动态调整机制在“双一流”建设中发挥积极作用的首要任务在于确保各相关参与者能够对动态调整的内涵、定位与理念形成清晰、正确的认识。第一，动态调整的内容并不局限于建设高校资格的增加与取消，还涉及建设学科资格的增加与取消，支持力度的加大与减少等。第二，动态调整机制在“双一流”建设中的定位在于它是促进“双一流”建设的一项政策工具，而不是“双一流”建设的建设内容和建设目标。实施动态调整机制的初衷在于激发高等教育系统的发展活力，而不是将遴选出来的建设高校与建设学科调整出建设范围。通过动态调整机制运行，遴选出更多具有发展潜力的高校与学科纳入“双一流”建设范围，进而推动更多的高校与学科建成世界一流大学和一流学科，不失为动态调整机制的与时俱进。第三，动态调整机制既强调竞争，更重视服务。如建设资格的“进”和“出”分别主要建立在遴选评价与成效评价两套评价体系上，前者属于终结性评价，主要负责“选拔”，后者属于形成性评价，重在“培养”。遴选评价与成效评价采用不同评价策略的做法，既有利于吸引更多学科和高校纳入“双一流”建设范围，又有利于为建设高校与学科提供宽松环境，使其专注于世界一流大学和世界一流学科建设事业，这对提升我国高等教育系统整体发展水平、建设高等教育强国建设具有重要意义。
（二）完善机制：以实现“双一流”建设战略目标为导向
动态调整机制运行在“双一流”建设中的引导性、服务性和促进性定位决定了动态调整机制的改革和完善应以实现“双一流”建设战略目标为导向。
一是在约束条件上，破除“总量控制、有进有出”硬约束。第二轮“双一流”建设中出现了建设高校与建设学科“总量增加、有增无减”现象，一方面是由遴选评价和成效评价遵循不同评价逻辑及评价策略所致；另一方面也与“双一流”建设推动越来越多的高校与学科建成世界一流大学和一流学科，建成高等教育强国的战略目标相一致。随着我国经济体量的日益扩大，我国将逐步具有支持更多大学与学科高质量发展的经济基础。同时，经济高质量发展也需要更多高水平的大学与学科供给更多优秀的高端人才和科研成果。此外，我国高等教育发展质量也正在整体提升，具备建成世界一流学科条件的学科数量将不断增多。面对国际激烈的竞争形势，“双一流”建设动态调整机制也应顺应形势，打破“总量控制、有进有出”硬约束，向“可增量、有进非必出”转变，以推动更多高校与学科提升建设水平，提升高等教育系统整体水平，促进高等教育强国建设。
二是在遴选方式上，坚持“自上而下”与“自下而上”相结合。目前，“双一流”建设高校与建设学科的遴选是以国家一级学科为口径，依据遴选评价标准，自上而下通过认定的方式进行推进的。这种遴选方式保证了一定的客观性，避免了无序的恶性竞争，同时在建设方案确立过程中给予建设单位自主权，体现了引导学科特色性发展的导向。但不容忽视的是，一级学科涵盖领域范围过大，且主要为成熟的传统学科，在推动世界一流学科建设方面存在一定程度的制度缺陷。一方面，部分建设学科会“趋利避害”，重规模而轻特色，陷入同质化发展困局；另一方面，交叉学科在传统一级学科壁垒与动态调整机制的双重挤压下难以取得积极成效。为此，“双一流”建设还应注重对交叉学科的遴选，通过制定交叉学科建设名单，引导相关高校投入建设。由于交叉学科往往缺乏评价基础（如新纳入交叉学科门类的一级学科建设周期短，国内无相关权威评价）以及各高校发展基础不同，交叉学科建设资格获取可先由主管单位结合国家战略需求制定交叉学科建设单列名录，采取自下而上的方式由各高校竞争获得。
三是在遴选评价上，坚持“卓越评价”与“多维评价”相结合。首先，对第三方评价结果的采信持谨慎态度。尤其对排名评价而言，可在对其评价内容、评价方法及评价结果进行元评估的基础上，以卓越评价为导向，采信相关评价结论，但不应直接采信其综合排名结果。其次，以获得重要科研奖项作为衡量标准时，还应考察其所在学科的发展基础与潜力，以保障遴选学科在“双一流”建设中能够取得预期成效。最后，应注重多维度的监测评价系统建设，建立基于客观数据辅助下的专家委员会集体评价机制，保障遴选评价的科学性和公正性。
四是在成效评价上，坚持“形成性评价”与“竞争性评价”相结合。目前的成效评价在评价标准上模糊、缺乏约束力，导致动态调整机制难以有效发挥激励作用。为此，有必要在开展形成性评价的同时，积极开展既能够为建设者提供宽松的建设环境，也能够形成一定程度的约束力的竞争性评价，以增强建设高校与建设学科的办学积极性。具体地，可借鉴美国大学协会（AAU）依据关键评价指标表现接收会员加入和中止会员资格的做法，以卓越为导向构建核心评价指标体系，综合考虑历史贡献与当前贡献（分别赋予不同权重,以保障激励性与稳定性），对建设高校与学科进行周期性资格审查。
五是在调整方式上，注重发挥“支持力度动态调整”的作用。当前，社会公众、建设高校乃至相关管理部门对“双一流”建设动态调整的关注往往局限于建设资格的增加与取消，而忽视支持力度的加大与减少。建设资格的取消将对建设高校与建设学科产生巨大负面影响，因此要在“双一流”建设动态调整机制中十分谨慎地运用，如第二轮“双一流”建设中并未出现取消建设高校资格和减少建设学科数量的做法，而是采用先警示再核检的方式对建设成效不力的高校与学科进行问责与督改。相比较而言，支持力度的减少较建设资格的取消对建设高校与建设学科发展造成的负面影响要小，支持力度的增加也将对建设高校与建设学科的发展产生积极的促进作用。因此，“双一流”建设动态调整机制中应注重发挥“支持力度动态调整”对建设高校与建设学科的激励与问责作用，调动建设高校与建设学科的办学积极性，促进相关建设高校与建设学科发展水平的持续提升。
（三）加强保障：建立多元化、健康的第三方评价生态
保障第三方评价的科学性与公正性，供给更加多元的第三方评价，对辅助“双一流”建设动态调整决策，促进整个高等教育高质量发展具有重要意义。为此，有必要采取相关措施，构建起多元化、健康的第三方评价生态。
首先，政府层面主导的人才称号、科研奖项、科研项目等评选要以质量、贡献、绩效为导向，并通过元评估、制度完善等手段保证评价活动的科学性与公正性，为高校与学科建设中的科教活动开展树立正确导向。其次，鼓励开展多元化的第三方评价。目前国内开展的第三方评价大都是对文献数据库数据和政府评选活动结果数据的二次整合，缺乏自主产生评价数据的意识和能力，未来应鼓励评价机构、专业学会和指导委员会等围绕专业、课程、教学、管理等开展专门评价和服务，围绕学术声誉、学生满意度、雇主满意度等展开调查，促进高校与学科内涵式发展，为“双一流”建设的遴选评价和成效评价提供更多决策依据。最后，对纳入遴选评价和成效评价的第三方评价展开元评估，确保采信的第三方评价结果的科学性与公正性，进而引导第三方评价规范相关评价行为，营造健康的第三方评价生态，推动整个高等教育事业的内涵式发展。
（崔育宝，中国科学技术大学公共事务学院特任副研究员；李金龙，中国科学技术大学马克思主义学院讲师；张淑林，中国学位与研究生教育学会副会长，中国科学技术大学原副校长、教授。 2023年第3期）
