引 言
党的十八届五中全会提出“创新是引领发展的第一动力”。改革开放以来，通过引进外资加快了我国工业化进程，使我国成为世界第二大经济体。但是，以劳动力、资金等生产要素驱动的发展方式难以实现我国向价值链中高端跃升的目标。新发展格局下，创造性破坏驱动的熊彼特式创新增长方式正成为培育未来产业和战略性新兴产业的新引擎。随着创新驱动发展上升为国家战略以及我国在创新人才、新兴技术等资源领域的优势不断累积，基于创新的创业开始处于发展的黄金期。这种“创新创业”作为创业的重要方式，从选择创业之种、到培育创业之苗、再到打造创业之林，在孵化创新型中小企业和成就有全球影响力的创业领军企业的全周期过程中，肩负起把握技术和产业变革机遇、厚植国家创新基因的重要使命，逐步引起理论和实践界的广泛关注。
一、创新创业政策分析框架
（一）创新创业的内涵和外延
在对“创新”的释义中，Ｓchumpeter指出创新反映了代表各种要素的数量发生变化时相应产品数量发生变化的方式的生产函数的改变。穆荣平认为“创新是一个复杂的价值创造并实现增值循环的过程，包括科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值的创造，及科学探索、技术开发、方法创新及其商业化应用与社会推广活动”。而对于“创业”的定义，从词源看，《辞海》中将创业释义为“创立基业”。学者们从机会、资源、制度等多个视角拓展了创业的含义。狭义的创业即“创建新企业”，其目的是创造新产品或服务，满足或培育市场需求，获得市场利润回报。
本文认为，“创新创业”是“基于创新的创业”，也可以称为“创新型创业”，既强调新兴技术迭代创新、商业模式创新和政府管理创新，也强调满足当前市场需求或创造未来市场需求。因此，创新创业既要把握未来技术的发展方向，也要把握未来产业的发展方向，创新创业的成功与否直接影响战略性新兴产业和未来产业的发展格局，进而影响创新驱动国家经济社会高质量可持续发展。创新创业兼具技术和市场的双重不确定性，与传统创业相比具有更高的不确定性，前者对创业者把握技术发展趋势的能力提出更高的要求，后者对创业者承担双重不确定性引发的创业风险的能力提出更高的要求。
在创新创业中，创新是开展创业活动的源头活水，创业主体依赖于创业者和创业团队的创新技术、创新商业模式、创新制度等创新理念和行为，围绕创新性机会展开价值共创活动。创新创业更加注重在当前市场需求和技术条件的基础上，突出远期发展愿景的引领作用，形成“愿景引领＋需求拉动＋技术推动”并举的发展方向。在此过程中，创新创业政策直接影响创业主体行为、创业资源整合和创业过程，并对创新创业的结果产生显著影响。
（二）创新创业政策分析框架构建
Ｔimmons的经典模型将创业机会、资源和团队视为推进创业活动的关键三要素，Ｍu和Ｆan在对创新能力的研究中构建了“创新要素－利益相关者－创新活动”的综合分析框架，蔺洁从利益相关者、政策过程、政策资源三个方面建立了关于创新发展政策分析框架。鉴于本文重点分析创新创业政策活动，因此，基于创业、创新、创新政策等多方已有研究，本文选取政策资源、利益相关者、发展阶段三个维度构建了如图1所示的创新创业政策分析框架。
与主流政策研究通过“政策工具－政策主题词”等方式建立政策文本分析框架相比，本文构建的创新创业政策分析框架覆盖范围更广、解释力度更强。分析框架将创新创业活动、利益相关者和政策资源整合起来，能够解释多维度政策资源对不同利益相关者的支持或约束，以及在创新创业的不同发展阶段塑造的差异化政策环境。同时，分析框架可以反映创新创业的利益相关者在创新创业不同时期的参与程度，以及对政策资源的诉求。因此，该分析框架能够从整体上对创新创业政策进行系统性价值判断，有助于分析创新创业政策的有效性。
1.创新创业的政策资源 当前创新创业政策研究主要探讨了以下几方面的政策。在人才政策上，学者们分析了大学生、海外高层次人才、科研人员等不同群体的创新创业政策供给。在财税和金融政策上，一些学者讨论了政府补助、研发支出、税收优惠以及各类风险投资政策对创新创业活动的影响。在孵化服务政策上，也有学者评估了高新示范区的科技创业政策、众创空间产业政策对塑造区域创新创业政策环境的作用。在公共服务政策上，学者们分析了行政壁垒、制度监管、知识产权保护等带来的创业环境不确定性对创新创业的影响。因此，基于以往研究结果和创新创业的实践经验，本文认为影响创新创业的政策资源可被概括为人才、财税、金融、孵化服务和公共服务五个方面。
2.创新创业的利益相关者 当前研究主要讨论了以下几方面利益相关者群体的创新创业活动。一些学者聚焦于探讨政府部门通过提供直接或间接的政策措施，来优化创业环境，支持创新创业。也有关于孵化器的研究关注到科技园、大学等组织与创业企业间的关系。Ｌamine的最新研究强调了大公司构建的创业空间对新创企业的影响。因此，基于上述已有研究成果，本文认为创新创业是生态集群内的系统性活动，创新创业的利益相关者群体是有能力参与到创新创业过程中并产生影响的个体或组织，不同的利益集团基于掌握的资源和社会结构中的位置不同，向创新创业活动施加不同程度的影响。除创新创业者和企业外，创新创业还涉及政府部门、高校和科研机构、金融机构、大中型企业以及创新创业服务机构的共同参与。由于不同利益相关者在经济、技术、社会、文化等价值方面的需求存在差异，创新创业政策在不同阶段的实施过程中需考虑多主体的利益诉求。
3.创新创业的发展阶段 Ｈolt基于价值创造视角将创业划分为创业前、创业、早期成长、后期成长四个阶段。本文认为，Ｈolt四阶段论中的创业前阶段不宜纳入创业阶段划分，后期成长阶段已经超越本文认为的创新创业活动范围。因此，本文将创新创业活动划分为孵化初创、快速成长两个阶段，不同阶段的创业活动特征、对政策资源的需求以及不同利益相关者的主导地位均存在差异。在孵化初创期，创业者以愿景引领识别创业机会，通过技术创新、商业模式创新、政府管理创新的融合，整合资金、人才、技术等生产要素，形成创业设想并做好创业规划，进而开发创业机会，创建并经营新创企业，主动适应市场。在成长发展期，创业企业致力于打造融会贯通的产业链和供应链体系，形成标准化的产品和服务，推进新创企业形成初具规模的发展态势，持续优化成长战略。
二、创新创业政策案例研究
（一）政策案例选择与编码
自2015年国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号）以来，我国的创新创业活动爆发式增长。随着创新创业的发展迈入新的阶段，李克强总理于2018年提出要打造“双创”升级版。同年9月，国务院印发《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》（国发〔2018〕32号），旨在增强科技创新引领作用，优化创新创业环境，该意见已成为近年来创新创业发展的重要指导意见。值得指出的是，该意见整体而言涵盖了创新政策、创业政策以及基于创新的创业政策三个方面。与以往“双创”政策相比，该意见更加突出基于创新的创业政策，因而被认为是“双创”政策升级版。
本文以“双创升级版”意见（国发〔2018〕32号）作为政策案例，基于上文构建的分析框架，利用ＮＶＩＶＯ12软件进行编码分析（如表1所示），来探讨我国创新创业政策的具体实践。编码过程由2名研究人员以“背靠背”方式独立完成，并进行多轮相互讨论，之后就不一致结果提请领域内专家建议，最终就政策案例解构的一致性达成共识。
（二）政策案例分析
在创新创业的不同发展阶段，为保障创新创业活动的顺利进行，中央政府对不同利益相关者群体进行了差异化的政策资源配置。这些政策涉及创新创业者和企业、高校和科研机构、政府、金融机构、创新创业服务机构以及大中型企业等多主体利益相关者，覆盖创新创业的孵化初创期和成长发展期两个阶段，包括人才、财税、金融、孵化服务、公共服务等多方政策资源，具体如表2所示。
1.创新创业者 针对创新创业者的政策资源主要集中于人才政策。在孵化初创期，重点鼓励和支持科研人员、留学归国人员、退役军人等重点人群开展创新创业活动，推动女性、中国港澳台、侨资侨智、少数民族、返乡农民工等更多群体加入。在成长发展期，人才政策转向遴选资助高层次人才回国创新创业，鼓励企业家参与涉企政策制定，提升创新创业质量。
2.创新创业企业 从案例分析看，支持创新创业企业的政策涉及财税、金融、孵化服务、公共服务等多个方面。在财税政策上，孵化初创期的政策重点鼓励和支持创新主体加强关键前沿技术知识产权创造，提升企业创新能力。步入成长发展期后，则通过减税降费、扩大企业研发费用加计扣除优惠政策范围等多项举措，加大财税政策支持力度。同时，支持“专精特新”中小企业参与产业关键共性技术和重大装备研发。金融政策的重点是支持创新创业企业通过上市、发债等多种方式，扩大融资渠道。在孵化服务政策上，落实产业用地政策，多措并举用于创新创业。公共服务政策主要从三个方面展开，一是通过提升企业开办注销便利度、开放公共数据资源、建立动态市场准入负面清单等多项举措，简政放权释放创新创业活力。二是通过加强信用体系建设、完善行业准入标准、引导规范发展新经济模式等方法，放管结合营造公平市场环境。三是通过知识产权建立评估和风险控制体系、运营服务平台、交易市场以及强化知识产权保护等途径，建立完善知识产权管理服务体系，支撑创新创业。
3.政府 对政府部门而言，政策资源主要从财税、金融、孵化服务、公共服务等方面激励.其参与创新创业。在财税政策上，孵化初创期的政策聚焦于完善国家财政资金资助的科技成果信息共享机制和支持创业投资基金发展的税收政策，并开展科技成果转化贷款风险补偿试点，发挥财税资金作用。同时，支持建设一批国家产业和技术创新中心，打造具有全球影响力的科技创新策源地，扩大创新创业源头技术供给。成长发展期的政策重点在于支持创新创业产品和服务的政府采购。在金融政策上，孵化初创期重点鼓励设立和发挥创业投资母基金、国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、创新创业国际合作基金等各类基金对初创企业的支持。而成长发展期的政策聚焦于通过融资担保、结构性货币政策工具等方式，扩大企业融资渠道。在孵化服务政策上，支持建设海外人才离岸创新创业基地等载体，为华侨华人创新创业提供支持。在公共服务政策上，政府部门的政策主要从以下几方面展开，一是优化创新创业服务，例如设立农村创新创业信息服务窗口。二是完善数字化创新创业服务体系，例如推进创新创业政策信息服务网和平台建设。三是打造创新创业重点品牌，开展各类赛事活动。四是通过推进部际联席会议统筹作用，促进政策措施有效衔接，建立健全发展统计指标体系等多项举措，强化创新创业政策统筹。五是通过动态调整“双创”示范基地，开展痛点堵点疏解行动，定期开展措施落实情况专项督查和评估等举措，细化关键政策落实措施。六是支持各地举办创新创业信息和经验分享会，加强宣传和推广，营造良好氛围。七是通过建立政府间合作机制、国际化平台、论坛合作等方式，推进创新创业国际合作。
4.高校和科研机构 对高校和科研机构而言，政策主要从孵化服务和公共服务两个方面鼓励其参与创新创业。孵化服务政策重点推动科研院所和高校建设创业孵化机构，为创新创业企业提供相应服务。在公共服务政策上，一是鼓励和引导高校强化大学生创新创业教育培训，二是鼓励科研人员开展创新创业咨询服务，三是推动建立基础研究成果转化服务平台、技术转移机构等，加速科技成果转移转化。
5.金融机构 推动金融机构参与创新创业的政策聚焦于金融政策。在孵化初创期，重点鼓励金融机构探索知识产权质押融资，并支持保险公司为其提供保证保险服务，同时鼓励天使投资，支持城市商业银行为本地创新创业提供有针对性的金融产品和差异化服务，扩大创业主体在初创期的融资渠道。在成长发展期，政策聚焦于从支持金融机构开展科技信贷、并购贷款服务，发展互联网股权融资等方面，为企业规模扩张提供融资支持。
6.创新创业服务机构 人才、财税、孵化服务和公共服务政策均积极推动创新创业服务机构参与创新创业活动。在人才政策上，将高新技术企业人才激励政策扩大到符合条件的孵化机构。财税政策方面，在成长发展期，落实孵化载体的税收优惠政策，鼓励有条件的地方对技术转移服务机构和经纪人给予奖补，支持创新创业中介机构规模扩张。在孵化服务政策上，引导众创空间专业化、精细化升级，推动公共服务机构建设创新创业孵化服务平台，支持经济技术开发区打造特色载体，建设全国创业孵化示范基地等多类型园区。在公共服务政策上，提升众创空间、孵化机构、“双创”示范基地、产业园区的配套服务水平，为创新创业企业提供检验检测、共性技术、法律财会等服务。
7.大中型企业 支持大中型企业参与创新创业活动的政策涉及财税、金融、孵化服务和公共服务等方面。在孵化初创期，财税政策聚焦于推进工业互联网创新发展，通过实施三年行动计划，加强创新平台建设，打造应用生态。金融政策主要鼓励大中型企业开展内部创业，利用公益性创业基金，支持内部创业项目。孵化服务政策重点推动企业建设具有独立法人资格的孵化机构和工匠工作室，并通过多种方式搭建大企业创新创业平台，推动大中小企业融通发展。在公共服务政策上，建设由大中型科技企业牵头的科技联合体、重大技术装备创新研究院、制造业“双创”技术转移中心和服务平台等，增强创新型企业引领带动作用。
三、主要研究结论与政策启示
（一）主要研究结论
本文系统回顾了当前创新创业政策的研究现状，提出了创新创业的内涵外延，从“政策资源－利益相关者－发展阶段”三个维度构建了创新创业政策分析框架，并以此框架分析了《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，得出主要研究结论如下：
第一，本文从技术和市场两个视角定义了“创新创业”，认为“创新创业”是“基于创新的创业”。该定义既强调新兴技术迭代创新，也强调满足当前市场需求或创造未来市场需求。因此，创新创业兼具技术和市场的双重不确定性，创新创业成功与否，不仅取决于把握未来技术发展方向的能力，也取决于把握未来产业发展方向的能力，不仅需要新创企业面向市场不断培育迭代更新商业模式的能力，还需要政府提升有效支持创新创业市场主体的管理创新能力，营造创新创业友好的生态环境。
第二，本文从“政策资源、利益相关者、发展阶段”三个维度构建了创新创业政策分析框架，有利于研究提出具有针对性、可操作的创新创业政策。政策资源主要包括人才、财税、金融、孵化服务、公共服务。利益相关者主要包括创新创业者和企业、政府部门、高校和科研机构、金融机构、创新创业服务机构以及大中型企业。发展阶段包括孵化初创期、成长发展期。分析框架充分考虑了创新创业的阶段、特定利益相关者的诉求和政策资源的可获得性，有利于动态调整创新创业政策，增强政策的合理性、针对性和可操作性。本研究丰富了创新创业政策研究，提出的创新创业政策分析框架对于创业政策的研究具有重要的借鉴意义。
第三，本文采用创新创业政策分析框架系统分析了《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，研究发现该政策充分考虑了创新创业的阶段性特征和特定利益相关者需求，其中减税降费、政府采购等财税政策支持力度较大。例如，孵化初创期主要聚焦于基础创业人才、扩大创新供给、投资引导基金和孵化机构建设，成长发展期则转向创新发展人才、减税降费和财政补贴、扩大融资渠道、创业基地和园区建设。减税降费政策指出要将国家级创新创业服务机构享受的税收优惠政策范围扩大至省级和符合条件的众创空间。值得指出的是，目前的创新创业政策在针对性和可操作性方面仍存在一定的完善空间，例如，研发费用加计扣除政策更适用于激励大中型企业创新，对于营收较少的创新创业企业而言激励作用不大。
（二）政策启示
基于上述研究结论，本文提出以下两点政策启示：
第一，创新创业是高水平创新人才基于创新的创业活动，必须多措并举，采取多种政策组合，支持和吸引高水平创新人才投身创新创业。例如，在国家新兴产业创业投资引导基金下专门设立创新创业引导子基金，强化国家级孵化器、大学科技园等创新创业所需的检验检测、认证认可、中试验证服务体系，提升创新创业主体把握技术发展趋势的能力和承担双重不确定性引发的创业风险的能力。
第二，创新创业政策的成效取决于政策的针对性和合理性，需要明确创新创业政策作用主体———创新创业者及新创企业，明确创新创业不同阶段对于资源要素需求的差异性，加强创新创业政策成本分析，充分考虑创新创业企业资金紧张、应税收入不足等特点，选择财政政策支持为主、税收和人才政策等为辅的政策组合，给予足以吸引高水平创新人才投身创业并集聚创新创业团队的政策支持力度，形成中国特色创新创业政策体系。
（2022年11月 第43卷第11期 宋卿清，博士研究生，研究方向：创新创业。穆荣平，研究员、博士生导师，研究方向：创新发展政策。）
